避免重大决策“拍脑袋”，完善程序是关键

　人大观察

　　法律应当赋予行政“一把手”最后拍板的权力，但也要坚持决策权和责任的统一。

　　据报道，《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》已经结束向社会征求意见，国务院法制办将在汇总整理、分析研究各方意见基础上，进一步修改完善征求意见稿，尽快形成成熟的条例草案提请国务院常务会议审议。这意味着，我国重大行政决策法治化有望迈出重要一步。

　　其实，早在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，就曾力求将政府行政决策权装进法治的“笼子”，为此，《纲要》专门用多个条款规定了行政决策的程序、要求等。此后，在国务院下发的《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等重要文件中，都曾用较大篇幅，专门强调依法科学民主决策问题。另外，许多地方也都专门制定了规范重大决策的地方性法规或者政府规章。可以说，《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》中的绝大多数内容并未突破上述重要文件和地方法规规章的范围。

　　不过，我们也应当承认，虽然上述重要文件和地方法规规章在约束政府决策权“任性”方面发挥了不小的作用，但与公众的期待相比，还是有一些差距。在许多地方，该列入重大决策事项的，往往在没有任何理由的情况下不列入，政府行政首长的随意性依然不小；征求公众意见也往往是走过场，参与者“不说白不说，说了也白说”。

　　《征求意见稿》虽然对上述问题有所回应，但从地方实践看，也难以从根本上解决问题。比如，关于重大行政决策的范围，虽然列举了多项，但这些规定实践中仍然难以完全防范对“重大”进行随意解读，仍有规避的空间。

　　再比如，征求意见稿拟规定，专业性、技术性较强的决策事项，需要进行专家论证的，应当组织论证其必要性、可行性、科学性等，但不少地方政府领导在选择专家时，不让持反对意见的专家与会，从而保证决策能顺利通过专家论证。

　　因此，要想规范重大行政决策，将行政决策权力关进法治的“笼子”，程序的完善或许是最关键的。对于重大行政决策的范围，一方面可以列举的方式，规定某些事项属于重大决策事项；另一方面，也要赋予部分主体以重大决策程序提议权，比如，由本级人大决定聘请一定数量的政府决策监督员，3名以上监督员或者人大专门委员会组成人员可以要求将某一决策事项依重大决策程序进行决策，政府如不列入，原则上必须公开说明理由等，从而解决“重大”本身难以界定、容易规避的问题。

　　对于专家论证，则要强调程序中立。一方面，可以考虑专家论证会由同级人大工作机构或者其他中立机构来组织，参会专家由组织者挑选。所有参与论证的专家的意见，都应当完整记录，会议记录是行政决策的重要依据。政府决策过程中不采纳的意见，应公开说明理由。原则上，专家的意见应当允许公众查询。

　　考虑到行政本身的特点，法律应当赋予行政“一把手”最后拍板的权力，但也要坚持决策权和责任的统一，不管是否完全遵循了决策程序，行政“一把手”都要对最后的决策结果负责。只有这样，“一把手”才不敢轻易“拍脑袋”。

　　□朱恒顺（人大工作者