行诉法修正案(草案)详解：受案范围扩大 管辖权限调整

原标题：行诉法修正案（草案）详解：受案范围扩大，管辖权限调整

受诉范围扩大，案件异地和提级管辖等条款在全国人大常委会审议中引起关注

本报记者马晖北京报道

各方关注的行政诉讼法修正案草案初审稿（下文简称“初审稿”）有关扩展受案范围的条款正在立法机构和法学界激起热议。初审稿已经提交十二届全国人大常委会第六次会议审议。

“老百姓反映比较多的主要是起诉不顺畅，” 全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰12月24日表示，“这次修改第一个问题就是想，怎么破解立案难”。

当产生纠纷“民告官”时，往往行政机关不愿当被告、法院不愿受理，导致很多应通过诉讼解决的纠纷进入信访等渠道。

最高人民法院的司法统计显示，近年来，全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部受案总量的比例不到2％。统计数据还显示， 2011年，以不予受理和驳回起诉结案的，占全部一审行政案件结案总数的7.8％，是民商事案件的7.8倍。

针对这一核心问题，本次初审稿在扩大受案范围，完善管辖制度等方面都做出了相应规定。在北大宪法与行政法研究中心主任姜明安教授看来，为破解“立案难”，初审稿的应对思路，一是降低门槛；二是通过“异地管辖”、“提级管辖”来“解决各种各样的干预”。

受案范围拓展

“受案范围在整个行政诉讼制度中是最重要、最关键、最敏感的问题。” 国家行政学院法学部主任胡建淼教授在接受21世纪经济报道记者采访时表示。

行政诉讼受案范围的实质是公民可以对哪些政府行政行为提出诉讼，因此，是否扩大受案范围以及扩大到什么程度，就牵涉公民、行政机关和人民法院三者之间的利益平衡。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰在作草案说明时，亦明确表示，“草案着力强化了公民、法人和其他组织的诉讼权利，维护行政权依法行使和公民、法人、其他组织寻求司法救济渠道畅通之间的平衡。”

因此，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰透露，此次修改针对突出问题“对症下药”，扩大了法院的受案范围，将行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用等纳入受案范围。

具体而言，在初审稿第二章“受案范围”的第十二条中，明确罗列了十项具体条款，将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的“土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇等”纳入受案范围。

相对于现行的行政诉讼法，初审稿中的有些修改，在研究行政法的专家看来“颇具深意”。

比如，现行行政诉讼法第十一条第八款规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，初审稿则改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。

“修正案多了一个‘等’字，就意味着不仅仅限于人身权、财产权，除了人身权、财产权以外的法律法规有规定属于公民、组织合法权益的，也可以放进去。”胡建淼教授称，“而且，在现实中有些法律已经扩大到受教育权、劳动权，所以‘等’字一讲就完全不一样了，就等于权利范围扩大了。”

中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学应松年教授则对初审稿第十二条第七项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”纳入受案范围的规定，给予了

积极评价。

在应松年看来，这次在三中全会中关于经济体制改革当中说到很多相关问题，行政机关的门槛很高，民营企业进不去，竞争就无法展开。“（类似）问题不单是经济体制改革提出来，而且我们要在司法制度上加以保障。如果滥用行政权力限制竞争、排除竞争就可以到法院告，这样规定以后大家看得很明白，用司法可以保障经济体制改革。”

管辖权调整

中共十八届三中全会的文件中，亦明确提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

“文件中的相关表述，为行政诉讼法的修改提供了方向。” 全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰称。此次修正案初审稿参与各方，也在完善管辖制度上达成了初步共识。

因此，初审稿中增加了两条新的规定：高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件（第十六条）；对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖（第十七条）。

“‘异地管辖’和‘提级管辖’，实践中有一些探索，都是为了解决不受干预达到审判公正的目的，实际的效果还是有一些的。” 中国政法大学法学院院长薛刚凌教授在接受21世纪经济报道记者采访时指出。在她看来，“异地管辖”和“提级管辖”，可能会成为破解现实司法实践中“立案难”的重要抓手。

“我认为跨区域受案是行政诉讼法解决干预问题采取的重大措施。因为这部法要解决的问题就是干预太多，民告官无法告。比如一些市政府、公安局在干预，现在我不在你这个县里告了，到其他县告，这对于摆脱干预起到了很大作用。” 姜明安教授称。

但专家也坦言，即便未来全面推行“异地管辖”与“提级管辖”，要想绝对排除外来干预，短期内也很难做到，“中国的社会是一个人情社会，如果完全杜绝，光靠改变管辖不行”，薛刚凌教授称。

姜明安教授则认为，在现实司法实践中，上述规定也可能遭遇问题：一是受案的异地县级法院，工作量可能越来越大；二是老百姓也不方便，比如原告在海淀区，却要跑到朝阳区去告。

据姜明安教授介绍，在此前提交的方案中，他曾提出另一种方案：基层法院不再设行政审判庭，都改设在中级法院。公民提起行政诉讼案，一审就在中级法院，二审在高级法院。

现行的行政诉讼法于1989年通过、1990年实施，迄今已有23年，本次是这部被称作“民告官”的法律实施以来的首次大修。